L’Italia tra neo-centralismo e recessione
La babele delle riforme
Paolo Serreri

Lo diciamo in premessa: il quadro d’insieme dei processi formativi del Paese fornitoci dal Rapporto Censis 2004 appare veritiero; i passaggi nodali che tali processi hanno di fronte - e che il Rapporto stesso individua con precisione - sono sostanzialmente quelli con cui siamo chiamati a fare i conti: non da oggi e per molti anni a venire.

A proposito delle tesi interpretative

Essi, per altro, coincidono largamente con i temi sui quali è focalizzata l’attenzione delle parti sociali, di sicuro l’attenzione del sindacato; temi su cui, viceversa, l’allarme sociale generale a nostro avviso non è sufficientemente alto, non tanto quanto meriterebbero. Ma, soprattutto, ci appaiono convincenti e stimolanti - pur con qualche riserva su qualche aspetto da parte nostra - le “Tesi interpretative” che fungono da premessa. Ed è da queste che vogliamo prendere le mosse per proporre alcune nostre considerazioni come premessa alle tavole statistiche che affidiamo, senza descriverle, direttamente al lettore, alla sua sensibilità ed alla sua libera interpretazione. Certo, nel fare questo ci riserviamo la libertà di “forzare la mano” al Rapporto (ovvero di interpretare le tesi interpretative) e di trarre qualche conclusione ulteriore rispetto a quelle il Censis trae, coerentemente con le sue finalità istituzionali e con una certa cautela metodologica.
Le “tesi interpretative” ruotano attorno a due assi tematici: “la babele delle riforme” ed “un’Europa con meno risorse”.

La babele delle riforme

Riferendosi all’accelerazione del processo riformatore in atto dalla passata legislatura - che oggi, aggiungiamo noi, con la legge 53/03 ha preso piuttosto la piega di un processo controriformatore - il Rapporto, senza voler trarre delle conclusioni generali afferma: “Un primo punto evidente è che comunque, a prescindere dagli effettivi risultati, la maggior parte delle riforme soffre quanto meno di un difetto di comprensione, quando non di vera propria assenza di consenso” (pag. 101). Dunque, difetto di comprensione o assenza di consenso, suggerisce il Censis. E qui si ferma con l’analisi interpretativa di questo aspetto. A nostro avviso, si tratta di due ragioni sufficienti per condannare al fallimento qualsiasi processo riformatore in settori come quelli dell’istruzione e della formazione. Perché quando un difetto di comprensione persiste a livello di massa ed a livello dei principali soggetti che dovrebbero rappresentare la spina dorsale del processo di implementazione delle riforme in atto; soprattutto quando persiste nonostante il forte impegno - definiamolo di divulgazione autoritativa - da parte dell’amministrazione (v. le circolari draconiane o i suggerimenti convincenti dei Direttori Regionali ai Dirigenti Scolastici); quando accade tutto ciò, non siamo più in presenza di un difetto di comunicazione, quanto piuttosto di un’assenza di consenso in quanto tale. Ed è verso questa seconda ipotesi che noi siamo più propensi a orientarci. Del resto gli elementi che le conferiscono fondatezza non mancano. Uno su tutti, la massiccia adesione agli scioperi dell’autunno scorso (75%) contro la riforma da parte di una categoria, quella degli insegnanti, capace, questo sì, di dar vita anche a grandi manifestazioni di piazza, ma tradizionalmente restia ad aderire in massa a forme di astensione dal lavoro di tali dimensioni; pari, cioè, a quelle dei settori operai degli anni Sessanta e Settanta. Ma se le cose stanno così, gli effettivi risultati non potranno essere che scarsi o negativi, come accade tutte le volte che si attuano riforme senza consenso. Questo lo possiamo affermare non solo per deduzione logica ma anche sulla base di rigorosi studi comparativi condotti nella seconda metà del secolo scorso a livello internazionale sulle riforme scolastiche riuscite e su quelle fallite nell’ambito di alcuni importanti Paesi dell’area dell’Ocse. Le prime erano riforme costruite con il consenso, le seconde in assenza di consenso.
Ma la babele delle riforme è tale, a giudizio del Censis, soprattutto per le ragioni che per molti versi sottendono il deficit di comprensione o di consenso. Leggiamo testualmente: “… avere insistito nel processo di riforma sulle architetture di sistema, e quindi sul ‘contenitore’, chiedendo poi ai contenuti di assumerne la forma, ha determinato un salto logico. In altre parole, si ha l’impressione che modificando l’ordine dei fattori il risultato non cambi, ovvero che si stia operando una redistribuzione di mission, di obiettivi, di discipline, di carichi orari e di unità di competenze senza intaccarne la sostanza” (pag.111). La metodologia riformatrice è un tema cruciale per tutti i processi di riforma e per tutti i tipi di riforma ed in particolare per quelle scolastiche, anche per le ragioni a cui abbiamo accennato dianzi. Tutti gli approcci riformatori di tipo istituzionalista basati sul presupposto che sia sufficiente fare una buona legge o più radicalmente cambiare la macchina dello Stato (o alleggerirla o ridurla al minimo, come per certi aspetti sta accadendo in questo momento) per cambiare automaticamente e conseguentemente la qualità dei servizi e la qualità professionale di coloro che li devono erogare, comportano quel salto logico di cui parla il Rapporto. Insomma il vecchio adagio secondo cui l’intendance suivra applicato alle riforme complesse nelle società complesse non funziona. L’intendance ne suivra pas. Ad onor del vero e per inciso, non si tratta solo di un limite del governo attuale, ma di un difetto inveterato anche dei governi della prima repubblica e da cui non era immune - il Rapporto questo lo lascia intendere - neppure il precedente governo; difetto per il quale, a nostro avviso, ha pagato un prezzo salato e che un futuro governo di centro sinistra dovrebbe correggere in partenza. Fin qui comunque siamo d’accordo con il Censis. Ci convince meno la conclusione secondo cui questo modo di procedere non intaccherebbe la “sostanza”.
In realtà temiamo che la sostanza risulterà profondamente intaccata. Pensiamo alla scuola dell’infanzia ed alla scuola elementare.
Per quanto riguarda la prima, alcuni suoi modelli (v. Modena e Reggio Emilia) sono stati giudicati i più avanzati del mondo perfino da insospettabili fonti americane. Ma in generale, il modello 3-5 anni con gli “Orientamenti” in vigore si è rivelato un buon modello. I risultati sono visibili a occhio nudo, anche solo facendo un confronto nell’ambito delle elementari tra il rendimento degli alunni che hanno frequentato la scuola dell’infanzia e quelli che non l’hanno frequentata.
Per quanto riguarda la seconda, la scuola elementare, da venti anni a questa parte risulta essere tra le prime quattro migliori del mondo. Dov’era, dunque, l’urgenza della sua riforma? E che ne sarà di essa (e non stiamo pensando solo al tempo pieno) dopo la 53/93, così massicciamente contestata?
Per non parlare dell’abrogazione della legge 9/99 sull’innalzamento dell’obbligo scolastico, il cui unico limite, semmai, era quello di aver fissato l’asticella ai 15 anni piuttosto che ai 16? O dell’abolizione dell’obbligo formativo sostituito da un generico diritto-dovere d’istruzione fino ai 18 anni che ha avuto come primo e finora unico risultato tangibile l’abbassamento del tasso d’iscrizione agli Istituti Professionali (-3% nel 2003-2004) ed agli Istituti Tecnici (-3,8%). Perché se è vero che non sono sufficienti le leggi per dar vita ed alimentare un processo riformatore virtuoso, è anche vero che le buone leggi aiutano, sostengono e incentivano lo sviluppo dei processi che regolamentano. Mentre quelle sbagliate li ostacolano non poco.
La Babele delle riforme, infine, è anche fraintendimento semantico. Leggiamo ancora dal Rapporto: “spostando l’analisi sul versante semantico sembra quasi di cogliere una divaricazione fra significante e significato. Forse proprio l’accelerazione impressa ai processi di riforma ha indotto un’accettazione superficiale dei messaggi di fondo discussi e condivisi nelle varie sedi istituzionali, soprattutto a livello europeo. Ma il passaggio dal livello generale, di condivisione di principi, ad un livello più strettamente operativo ha messo in evidenza l’esistenza di più interpretazioni possibili e di visioni intrinsecamente contrapposte in merito al modo di rendere effettivi tali principi. Per superare questa impasse è necessario trovare le modalità per riagganciare contenitore e contenuto, significante e significato. In primo luogo occorre ristabilire un linguaggio comune che saldi le due anime della politica e dell’amministrazione e che permetta una comunicazione trasparente tra amministrazione e società”. Detto in altri termini: il processo riformatore all’atto pratico viene declinato secondo una visione contrapposta ai principi ispiratori condivisi in sede europea ed ai valori dichiarati in linea di principio. A questo proposito il Rapporto non fa esempi. Però non è difficile farne qualcuno. Sul banco di prova della coerenza interna, ad esempio, possiamo misurare le vicissitudini dell’autonomia, predicata in linea di principio e insidiata nei fatti dal sempre più incombente neocentralismo regionalistico. Sul banco di prova dell’Europa il modello ispiratore delle politiche d’istruzione e formazione del lifelong learning contenuto nel Memorandum del 2000 o, ancor di più, le grandi sfide assegnate alla formazione dalla Conferenza di Lisbona sul doppio binario della formazione per l’innovazione e per la competitività internazionale e della formazione per la coesione sociale li vediamo vanificati - saremmo tentatiti di dire polverizzati - dalle scelte (o dalle non scelte o dall’inanità) sull’Educazione degli Adulti, sull’obbligo formativo, sulle strategie di formazione per la cittadinanza attiva; o, ancora, sulla formazione orientata verso la costruzione di una società multiculturale (su questo torneremo più avanti). Per non parlare della paradossale contraddizione tra l’avvio di una riforma di sistema e contemporaneamente la scelta di individuare nei fatti (ci stiamo riferendo alla finanziaria) la scuola, la formazione, la ricerca e l’Università quali settori di disinvestimento. Non troviamo un altro sostantivo diverso da questo per riassumere l’insieme dei tagli di risorse umane, materiali e finanziarie che si abbattono su questi settori. E così ci avviciniamo al secondo asse tematico attorno a cui ruotano le tesi interpretative “un’Europa con meno risorse”.

La nuova programmazione dell’UE

La programmazione UE per il quinquennio 2007-2013 ed il relativo quadro finanziario dovranno fare i conti con le scelte di ampio respiro che la nuova Europa a 25 Paesi, con un nuovo Parlamento e con un nuovo trattato costituzionale, sarà chiamata a fare. Il Rapporto ci ricorda le dimensioni davvero imponenti dell’impresa: “l’Europa a 25 Stati è oggi un gigante che presenta un prodotto interno lordo pari a 9mila miliardi di euro, una popolazione di 452 milioni di persone e un peso negli scambi mondiali pari a circa un quarto del totale. L’ingresso di dieci nuovi paesi ha aumentato inevitabilmente le disparità tra i territori, portando in primo piano la necessità di rafforzare i processi di integrazione e di inclusione sociale: 70 milioni di nuovi cittadini europei portano in dote poco più di 400 miliardi di euro (quasi quanto il Pil dei Paesi Bassi, che hanno una popolazione di 16 milioni di persone), 30 milioni di occupati, di cui 4 milioni di agricoltori, ma anche 5 milioni di persone in cerca di lavoro e un effetto sul Pil che abbassa il livello attuale del 12%. (…) L’Europa deve poi recuperare in capacità di crescita e, nello stesso tempo, smentire le illazioni su un suo progressivo declino economico e su un suo scarso orientamento all’innovazione. (…) In questo contesto, un ruolo fondamentale è attribuito ai sistemi educativi dei paesi membri, in quanto essi sono chiamati a contribuire alla costruzione, entro il 2010, del ‘sistema economico basato sulla conoscenza più competitivo e dinamico del mondo, in condizioni di dar luogo ad una crescita sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro ed una maggiore coesione sociale’ (conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, 2000)” (pag.103). Ora, se è vero – come ci ricorda ancora il Rapporto – che i fondi stanziati in termini assoluti per il quinquennio 2007-2013 saranno superiori a quelli attuali, non è difficile ipotizzare, in sede di ripartizione, una sensibile riduzione della quota spettante ai paesi già aderenti. Queste minori entrate si ripercuoteranno nei termini di una contrazione di risorse da destinare al mantenimento e allo sviluppo del capitale umano di questi stessi paesi. In Italia il fenomeno potrebbe avere ripercussioni piuttosto pesanti. Basti pensare che oltre il 16% delle spese per la formazione è sostenuto dai fondi comunitari. Appare evidente il rischio che corre il nostro Paese. Il rischio, cioè, di un effetto cumulativo di tipo recessivo indotto dai tagli alla quota di Bilancio interno destinata al sistema formativo allargato e dalle minori entrate del Fondo Sociale Europeo. Un movimento a forbice dalle conseguenze davvero pesanti. Per evitare tutto ciò occorrerebbe, a nostro avviso, una rapida inversione di tendenza. O, quantomeno, una strategia accorta di difesa e di valorizzazione del patrimonio di competenze posseduto, così come suggerisce il Rapporto in termini che non possiamo che condividere: “in uno scenario in cui la qualità delle competenze e delle risorse umane costituisce un elemento cardine del complessivo potenziale di competitività di un paese, ogni sforzo dovrà essere compiuto sia per evitare un ridimensionamento della capacità di rispondere ai fabbisogni formativi espressi dalla compagine sociale, sia per mettere a valore, secondo criteri di efficacia e di efficienza, le limitate risorse disponibili” (pag. 106). Altrimenti, ci viene da aggiungere, il divario che separa l’Italia dai maggiori Paesi dell’Unione con i quali ci confrontiamo, piuttosto che accorciarsi rischierà di allargarsi ulteriormente.

Linee di tendenza, problemi e dati sul sistema scolastico

“Tra riforme e derive di lungo periodo”- così si intitola un sottoparagrafo del capitolo del Rapporto dedicato ai processi formativi - si delineano alcune tendenze che mette conto richiamare e sottolineare, rimandando il lettore alle tabelle che le riassumono nelle loro dimensioni numeriche.
Con riferimento all’istruzione secondaria superiore, vediamo una precisa tendenza alla licealizzazione (classici, scientifici, linguistici, corsi di tipo liceale negli ex magistrali, come ad esempio la cosiddetta sperimentazione Brocca) le cui origini, pur avendo radici nel lungo periodo, non sono estranee al processo riformatore in atto ed all’effetto annuncio da esso prodotto, così come emerge dagli andamenti delle iscrizioni a partire dall’anno scolastico 1999-2000; un anno che può essere assunto come spartiacque nella distribuzione dell’utenza studentesca della scuola secondaria superiore. Il Rapporto non pare avere dubbi al riguardo: “la non ancora chiara evoluzione del futuro scenario educativo nazionale può, infatti, influire in modo distorcente sul processo decisionale preliminare alla scelta del percorso formativo con risvolti non solo personali, ma anche sociali all’interno del più ampio processo di costruzione e sviluppo del capitale umano del Paese e con effetti destabilizzanti per il complessivo sistema di istruzione e formazione” (pag.108). Gli scostamenti percentuali che segnalano il fenomeno, pur non essendo elevatissimi sono sensibili. I licei scientifici e linguistici passano dal 19% dell’anno scolastico 1994-95 al 20,02% del 1999-2000 ed al 20,07% del 2003-2004. Analogamente si comportano i licei classici che passano dall’8,7% del 1993-94 al 9,7% del 1999-2000, percentuale, quest’ultima, che tende a stabilizzarsi sul 9,6 del 2003-2004. Parallelamente abbiamo una sostanziale tenuta della popolazione scolastica degli Istituti professionali, in buona parte dovuta alla legge 9/’99 sull’innalzamento dell’obbligo a 15 fino al 2003-2004 quando a seguito dell’abrogazione di tale legge si registra un calo del 3%, come abbiamo visto prima. Sono, invece, gli Istituti Tecnici a pagare quasi per intero il prezzo di questa tendenza con un calo pesantissimo dal 44,4% del 1993-94 al 36,7% del 2003-2004.
Con riferimento soprattutto alla scuola dell’obbligo (elementari e medie), vediamo che i dati ci segnalano una seconda linea di tendenza in atto, ossia l’incremento continuo e costante del numero degli studenti di cittadinanza non italiana. La loro presenza si avvicina ormai ai 300.000 ragazzi (pari a circa il 3% dell’intera popolazione scolastica) provenienti da 191 paesi d’origine; un dato, quest’ultimo, che ci avvicina al Canada, considerato da tempo il Paese con il maggior numero di etnie inserite a scuola. Come sono distribuiti territorialmente e quali criticità vivono? Per quanto attiene alla loro distruzione territoriale vediamo che essi sono concentrati quasi totalmente al Centro- Nord (90,8%). Più al Nord (67,3%) che al Centro (23,5%). La classifica delle regioni con il maggior numero di studenti di cittadinanza non italiana vede in testa l’Emilia Romagna con una percentuale simile a quella della Francia (7 alunni non italiani ogni 100), seguita dall’Umbria (6,6%), dalle Marche (5,9%) e dalla Lombardia (5,8%).
Nelle regioni meridionali, viceversa, il fenomeno è del tutto residuale con percentuali sul totale degli alunni che non raggiungono l’1%, ad eccezione dell’Abruzzo che raggiunge il 2,4%.
Con riferimento alle criticità, il discorso si fa più complesso e rinvia a problematiche che meriterebbero un ulteriore approfondimento. Da un lato emerge uno sforzo considerevole delle Amministrazioni locali e delle scuole per l’inserimento degli alunni stranieri, da un altro lato, in termini di efficacia, comincia ad evidenziarsi una tendenza a concentrarsi su questi alunni la quota più consistente di insuccesso scolastico e di mancato passaggio all’Istruzione secondaria superiore: “la scuola italiana deve dunque giocare bene il proprio ruolo, a tutto campo. E deve investire di più nel promuovere il successo scolastico dei propri alunni di origine straniera. Se molte energie sono state investite sul piano dell’apprendimento dell’italiano come seconda lingua, il successo scolastico rimane infatti limitato, i tassi di bocciatura sono infatti superiori a quelli dei coetanei italiani, il rischio di abbandono frequente” (pag.117). Più in generale resta aperto il problema di rivedere l’ottica che sovrintende all’inserimento degli alunni stranieri. Il Censis, prendendo spunto da una propria ricerca internazionale svolta nell’ambito di un progetto pilota europeo diretto dall’Institute of Education di Londra, segnala i rischi di un approccio vecchio: “in primo luogo, è necessario evidenziare come anche per le scuole dove più avanzata è la sperimentazione multiculturale, forse proprio per la relativa novità della situazione, vi sia sempre più il rischio di scivolare verso forme di intervento aproblematiche, senza disporre di reali strumenti di empowerment dei minori migranti. Non è sufficiente promuovere un ambiente accogliente nei confronti degli alunni di origine straniere, e l’azione appare a volte limitata ad obiettivi di reciproco arricchimento, che scadono anche in nuove forme di esotismo quando ci si ferma alla sola conoscenza dell’altro. Occorre poi considerare che spesso l’adolescente migrante è un soggetto in bilico tra due culture, e quella d’origine, per mancanza di alternative o per problemi economici, rischia di essere la sola ad occuparsi del tempo libero dei ragazzi migranti, con conseguente tendenza alla segregazione spaziale e simbolica dei gruppi di stranieri, divisi per etnie, nazioni, religioni”.
Il rischio di un approccio di questo tipo, definito “vecchio” dal Rapporto è un rischio reale sotto cui se ne nasconde uno maggiore. Ovvero, quello di non riuscire a trovare il punto di equilibrio tra una forma di accoglienza avalutativa, intesa come tolleranza delle diversità all’interno del Paese ospitante da un lato e integrazione omologante da un altro. Un punto di equilibrio difficilissimo da trovare, ma da cercare sin da subito. Su questa difficile navigazione tra Scilla e Cariddi, dopo le recenti drammatiche vicende olandesi e le altrettanto recenti (e per fortuna meno drammatiche) vicende francesi sull’ammissibilità del velo nelle scuole e nei luoghi pubblici, in quei due Paesi si è aperto un gran dibattito. In Italia si è discusso molto, e non sempre pacatamente, sulla sola questione dei simboli religiosi – questione che rappresenta un’altra faccia ancora del problema – ma poco o per niente a proposito della soluzione di questo dilemma. Qui ci limitiamo solo ad enunciarlo, stimolati dal Rapporto Censis. Con l’auspicio che “VS - la rivista” se ne voglia occupare. La nostra sensazione è comunque che le vicende olandesi e francesi fra non molto saranno le nostre vicende. Anche in questo caso vale il vecchio monito de te fabula narratur. E la scuola sarà chiamata ad attrezzarsi.

La ricerca scientifica e tecnologica

Fin qui siamo rimasti all’interno dello spazio delimitato dal perimetro della scuola che ci siamo autoassegnati, rinviando la trattazione dei temi della formazione ad una nostra successiva nota di presentazione del “Rapporto Isfol 2004” in uno dei prossimi numeri di VS e lasciando l’Università agli esperti del settore che non mancheranno di far sentire la loro voce. Tuttavia, in deroga, vogliamo dare conto della parte del Rapporto dedicata alla ricerca scientifica e tecnologica, di quel settore su cui si gioca la sfida più alta lanciata dai documenti di Lisbona 2000. Qui risiedono i problemi più dolorosi. A nostro avviso, non investendo, o intervenendo con tagli, sulla ricerca scientifica e tecnologica è come se si spianasse la strada ad ogni altro tipo di taglio o di mancato investimento. Inoltre, la posizione dell’Italia nei confronti degli altri Paesi europei è una posizione di svantaggio storico consolidato. “Infatti, rapportando il volume globale di risorse impiegate complessivamente in attività di ricerca e sviluppo al prodotto interno lordo nazionale, l’Italia risulta spendere una quota percentuale di Pil pari all’1,11%, posizionandosi in penultima posizione, seguita solo dalla Spagna, che impegna una percentuale pari all’ 1,03” e preceduta immediatamente dal Regno Unito e Paesi Bassi (rispettivamente, 1,84% ed 1,89%). Ai vertici della classifica si confermano, ancora una volta, i paesi scandinavi (Svezia 4,27% e Finlandia 3,46%), seguiti dagli Stati Uniti (2,64%)” (pag.148). Nulla sembra indicare una inversione di tendenza che annunci una risalita in classifica. Anzi, a fronte di una maggiore crescita del volume della spesa globale su base annua fino al 2001 (mancano i dati sugli anni successivi), sul piano più circoscritto della spesa per la ricerca scientifica e lo sviluppo sperimentale delle pubbliche amministrazioni, si registra un calo del -13,4% nel biennio 2002-2003. Mentre, le imprese – che però partono da livelli bassissimi di investimenti, nello stesso periodo hanno fatto registrare un incremento del volume delle loro spese di +4,3 punti percentuali.
In conclusione, nulla di nuovo o nulla che già non fosse noto. Ma una rivista di Politica e di cultura come VS è bene che li tenga sempre presenti in ogni sede e occasione.